Izhodišča za Zakon o dopolnilnih, tradicionalnih in alternativnih oblikah diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije

 

 

V teh izhodiščih, ki jih je pripravilo Ministrstvo za zdravje in tudi javno objavilo, potem pa postopek priprave novega zakona ustavilo v uvodu piše:

 

»Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 23/08, 58/08 – ZZdrS-E, 77/08 – ZDZdr, 40/12 – ZUJF, 14/13 in 88/16 – ZdZPZD; v nadaljnjem besedilu: ZZDej) že od leta 1992 v 58. členu določa, da so zdravstvenim delavcem dovoljene tiste dopolnilne, tradicionalne in alternativne oblike diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije, ki ne škodujejo zdravju ljudi in jih odobri ministrstvo, pristojno za zdravje, s soglasjem medicinsko-etične komisije. Nadalje 59. člen ZZDej določa, da pogoje za opravljanje dejavnosti in postopek za njeno odobritev določi minister, pristojen za zdravje, ter da dovoljenje za opravljanje dejavnosti izdaja in odvzema ministrstvo, pristojno za zdravje. Izvajalec dejavnosti iz prvega odstavka tega člena mora o svojem delu voditi dokumentacijo, ki jo določi minister, pristojen za zdravje. V 55. členu ZZDej je določeno, da lahko »zdravstveni delavec samostojno opravlja vsako delo, za katero ima ustrezno izobrazbo in je zanj usposobljen ter ima na razpolago ustrezno opremo. Za svoje delo prevzema etično, strokovno, kazensko in materialno odgovornost.«.

 

ZZDej je začel veljati 7. marca 1992. Minister za zdravje bi moral na podlagi drugega in četrtega odstavka 59. člena oziroma drugega odstavka 100. člena ZZDej do 7. septembra 1992 izdati podzakonski predpis, ki bi podrobneje uredil to področje. Posledica nesprejetja ustreznega podzakonskega predpisa je pravna praznina in neurejenost področja dopolnilne, tradicionalne in alternativne oblike diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije za zdravstvene delavce. (…)

 

Kljub temu, da ZZDej podaja pravno podlago za izvajanje dopolnilnih, tradicionalnih in alternativnih oblik diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije za zdravstvene delavce, je bil leta 2007 sprejet Zakon o zdravilstvu (Uradni list RS, št. 94/07 in 87/11; v nadaljnjem besedilu: ZZdrav), ki je šel v povsem drugo, evropsko neprimerljivo smer. V ZZdrav so bile uvrščene tri zdravniške metode zdravljenja; homeopatija, kiropraktika in osteopatija, ki pa so vključene v Odredbo o določitvi enotnega šifranta vrst zdravstvene dejavnosti (Uradni list RS, št. 43/12), kar pomeni, da so te metode oziroma izvajalci uvrščeni hkrati v »zdravilsko« in v zdravstveno dejavnost. Zato je ZZdrav v neskladju z ZZDej, ki zdravstvenim delavcem dovoljuje uporabo dopolnilnih, tradicionalnih in alternativnih oblik diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije (čeprav so bili pogoji zastavljeni neustrezno z vidika možnosti njihove realizacije). Glede homeopatije sta ZZdrav in Zakon o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 58/08, 107/10 – ZPPKZ, 40/12 – ZUJF, 88/16 – ZdZPZD in 40/17; v nadaljnjem besedilu: ZZdrS) tudi v neskladju z Zakonom o zdravilih (Uradni list RS, št. 17/14 - v nadaljnjem besedilu: ZZdr-2), ki določa, da je zdravnik edina pooblaščena oseba za predpisovanje zdravil za uporabo v humani medicini.

 

ZZdrav je bil sprejet z namenom normativne ureditve do takrat neurejenega področja in z namenom zagotoviti varnost zdravja uporabnika zdravilskih storitev oziroma zaščito uporabnika pred škodo za zdravje. Problem neustreznosti tega zakona pa se je še potenciral, ker so se po sprejetju ZZdrav sprejele – z vidika varnosti in varstva pacientov in s primerjalnega zornega kota – nedopustne omejitve terapevtske svobode zdravnikov v ZZdrS. Novela ZZdrS-E (Uradni list RS, št. 58/08) je namreč uzakonila za zdravnike v peti točki 81. člena ZZdrS kaznivo ravnanje prekrška, in sicer da se z globo od 650 do 1200 evrov za prekršek kaznuje zdravnik, če opravlja zdravilsko dejavnost (37. člen). Prav tako pa se je normiralo v drugem odstavku 34. člena ZZdrS, da se »zdravniku, ki opravlja zdravilsko dejavnost, licenca ne podeli.« V četrtem odstavku 37. člena ZZdrS pa se je določil začasen odvzem licence zdravniku, če opravlja zdravilsko dejavnost, in sicer za čas opravljanja zdravilske dejavnosti.

 

Uporaba terminologije v ZZdrS, da se zdravnik ukvarja »z zdravilsko dejavnostjo«, je primerjalno-pravno neustrezna in napačna. Zdravnikova uporaba različnih metod zdravljenja ne pomeni, da se zdravnik ukvarja z zdravilsko dejavnostjo, ker je pluralizem različnih metod zdravljenja vsebina njegove, zdravniške službe. (…)

 

V slovenskem pravu se z ZZdrS nedopustno omejuje terapevtska svoboda zdravnika pri uporabi različnih metod zdravljenja, v povezavi z zagotavljanjem varne zdravstvene oskrbe, ki mora temeljiti na spoštovanju med zdravnikom in pacientom, katere temelj je tudi dobra informiranost pacienta o drugih možnostih zdravljenja. Zdravniška terapevtska svoboda vključuje tri elemente: zdravnik odloča o tem, ali bo zdravljenje začel; prav tako je zdravnik svoboden pri izbiri diagnostične in/ali terapevtske metode, kar vključuje tudi njegovo pravico, da odloča o tem, da ne bo uporabil metode ali predpisal zdravil, ki niso v skladu z njegovo vestjo, torej ne more biti prisiljen k temu. Z zakonskim omejevanjem zdravnikov pri uporabi komplementarnih in alternativnih metod zdravljenja in s tem pri izpolnjevanju njihovega dela obveznosti do pacienta kot subjekta zdravljenja, ki jo imajo na podlagi pogodbe o zdravljenju, se v Sloveniji zanika mednarodno priznan pluralizem metod v medicini.

 

Zakonske omejitve terapevtske svobode zdravnikov v Sloveniji, ki zadevajo uporabo različnih dopolnilnih, tradicionalnih in alternativnih oblik diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije, so v nasprotju z Zakonom o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08, v nadaljevanju ZPacP), ki določa pacientovo pravico do varne zdravstvene oskrbe. S tem pa so te omejitve hkrati tudi v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a), ki v 1. odstavku 51. člena določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon.

 

ZZdrav kot lex posterior ni ustrezno opredelil razmerij med pojmi, ki jih je uporabljal že ZZDej leta 1992 kot lex priori, in sicer: pojem dopolnilne, tradicionalne in alternativne oblike diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije iz ZZDej z vidika ZZdrav. (…)

 

Že na začetku uveljavitve ZZdrav oziroma v začetku leta 2009 je Ministrstvo za zdravje (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo) ugotovilo, da je zakon težko izvedljiv ter da je preveliko breme na še ne ustanovljeni zdravilski zbornici. Glede na ocene in predloge mnogih strokovnjakov na tem področju se je ministrstvo odločilo za pripravo predloga novega zakona, ki naj bi preprosto, pregledno, finančno vzdržno in celovito uredil to področje. (…)

 

Državni svet Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: DS RS) je na 34. izredni seji 29. 9. 2011 sprejel odložilni veto na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravilstvu (ZZdrav-A), ki ga je Državni zbor sprejel na 31. redni seji 23. septembra 2011. DS RS je v zahtevi opozoril, da bi bile nujno potrebne tudi spremembe in dopolnitve ZZdrS v delu, ki zdravnikom odreka  licenco v primeru izvajanja zdravilske dejavnosti, Zakona o zdravilih v povezavi z vključevanjem zdravnikov v predpisovanje homeopatskih zdravil in svetovanje o njihovi varni uporabi ter sprejem ustreznih podzakonskih aktov v povezavi z ZZDej v delu, ki se nanaša na izvajanje dopolnilnih, tradicionalnih in alternativnih oblik diagnostike, zdravljena in rehabilitacije (58. in 59. člen zakona) s strani zdravstvenih delavcev. (…)

 

Ob ponovni obravnavi predloga ZZdrav-A je Odbor DZ RS za zdravstvo dne 13. oktobra 2011 sprejel sklep, da naj ministrstvo preuči vse možnosti in da naj predlaga ustrezne rešitve za celovito in sistemsko ureditev tega področja tudi za zdravnike. DZ RS je 19. oktobra 2011 sprejel ZZdrav-A.

 

Ministrstvu zaradi menjav vlad oz. ministrov do leta 2014 v skladu s sklepom Odbora DZ RS za zdravstvo ni uspelo pripraviti celovite in sistemske rešitve.

 

Ministrstvo se je leta 2013 v Strategiji obvladovanja sive ekonomije v Republiki Sloveniji zavezalo, da se bo do konca leta 2014 povsem na novo uredilo področje zdravilstva in del te dejavnosti oz. »storitve za izboljšanje počutja uporabnika« preneslo na gospodarski resor kot običajno storitveno dejavnost, ki se opravlja na trgu v okviru gospodarske dejavnosti. Ta zaveza še ni uresničena.

 

ZZdrav nikoli ni v celoti zaživel, saj ministrstvo ni usposobljeno presojati neformalna usposabljanja za določene zdravilske sisteme in metode. Prav tako se zakon ne izvaja v delu izdaje dovoljenj. Zato je ministrstvo že vse od leta 2009 želelo spremeniti ZZdrav, oktobra 2011 je Odbor DZ RS za zdravstvo sprejel sklep, da naj ministrstvo preuči vse možnosti, in da naj predlaga ustrezne rešitve za celovito in sistemsko ureditev tega področja tudi za zdravnike, leta 2013 je bila sprejeta odločitev, da se del te dejavnosti prenese kot storitveno dejavnost na gospodarski resor, leta 2015 pa je ministrstvo sprejelo odločitev, da bo ureditev tega področja primerljiva z ureditvijo v drugih državah članicah EU.

 

Vse do sprejema sprememb in dopolnitev Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 58/08 - ZZdrS-E) po nujnem postopku v Državnem zboru 30. maja 2008 v Sloveniji ni bilo pravne podlage za odvzem ali ne izdajo zdravniške licence zdravniku, ki zdravi s homeopatijo ali drugimi tradicionalnimi, alternativnimi in dopolnilnimi oblikami zdravljenja. Zato je tudi povsem neustrezno, da se zdravnikom prepovedujejo te metode zdravljenja, ki jih je šele ZZdrav neustrezno poimenoval kot »zdravilstvo«. Vendar pa je ravno zaradi teh določb ZZdrS v neskladju z ZZDej in z ZZdr-2 (v primeru homeopatije).

 

Od sprejema ZZdrav in ZZdrS-E so bile podane številne pobude tako s strani Odbora DZ RS za zdravstvo, Komisije DS RS za socialno varstvo, delo, zdravstvo in invalide, Varuhinje človekovih pravic, Zdravniške zbornice Slovenije in drugih strokovnih združenj, da ministrstvo uredi izvajanje teh oblik zdravljenja za zdravnike in druge zdravstvene delavce.

 

Na 73. redni seji Skupščine Zdravniške zbornice Slovenije je bil 17. decembra 2014 sprejet sklep: »Zdravniška zbornica Slovenije predlaga Ministrstvu za zdravje, da se predpisi spremenijo tako, da se zdravniku, ki se ukvarja s homeopatsko dejavnostjo, samo zaradi tega licenca ne odvzame.« Delegati Skupščine ZZS so na seji s 40 glasovi za in 18 proti izglasovali sklep, da se zaradi ukvarjanja s homeopatijo zdravnika ne sankcionira z odvzemom licence. Ministrstvo za zdravje bi moralo upoštevati predlog Zdravniške zbornice Slovenije in pripraviti spremembo zakonodaje.

 

Ministrstvo se je v Resoluciji o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025 »Skupaj za družbo zdravja« (Uradni list RS, št. 25/16) in v mnenju o 20. rednem letnem poročilu Varuha človekovih pravic za leto 2014 (september 2015) zavezalo, da bo ureditev tega področja približalo ureditvi alternativnega zdravljenja v drugih državah članicah Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: EU) oziroma da bo ureditev primerljiva z ureditvijo v drugih državah članicah EU. V ReNPZV16–25 ministrstvo ugotavlja, da je »iz poročila EU projekta CAMbrella (vključuje podatke 39 evropskih držav), razvidno, da v večini držav članic komplementarno medicino oziroma alternativno medicino izvajajo le osebe, ki imajo primarno pridobljeno zdravstveno ali celo medicinsko izobrazbo. Nekatere metode, kot so akupunktura, homeopatija, kiropraktika, osteopatija in tradicionalna kitajska medicina, pa lahko izvajajo le zdravniki. (…)

 

Glede na vse navedeno in tudi na podlagi Študije o primerjalnih ureditvah za namen vsebinske podpore priprave Zakona o zdravilstvu, ki jo je po naročilu ministrstva marca 2016 pripravila izr. prof. dr. Nataša Samec Berghaus, se je ministrstvo odločilo, da bo dopolnilne, tradicionalne in alternativne oblike diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije, ki jih izvajajo zdravstveni delavci v okviru svojih kompetenc, sistemsko uredilo v posebnem zakonu, s katerim se bodo odpravila tudi zakonska neskladja.«

 

V teh izhodiščih pod poglavjem 2. Cilji, načela in poglavitne rešitve predloga zakona, točka 2.1 Cilj, je Ministrstvo za zdravje zapisalo:

 

»Cilj zakona bo opredelitev in ureditev področja izvajanja dopolnilnih, tradicionalnih in alternativnih oblik diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije za zdravstvene delavce v okviru svojih kompetenc, kar je bil namen ZZDej že leta 1992. S predlaganim zakonom se bodo odpravila neskladja v zakonodaji.

 

Predlog zakona bo upošteval tudi odločitev delegatov Zdravniške zbornice Slovenije, predlog Zdravniške zbornice Slovenije ter priporočila Varuhinje človekovih pravic, da se to področje uredi za zdravnike in ostale zdravstvene delavce, ki izvajajo dopolnilne, tradicionalne in alternativne oblike diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije. Zakon bo tako sledil tudi zavezi ministrstva, da bo ureditev tega področja približalo ureditvi komplementarnega in alternativnega zdravljenja v drugih državah članicah EU oziroma da bo ureditev primerljiva z ureditvijo v drugih državah članicah EU. Zdravniki in ostali zdravstveni delavci v skladu s svojimi kompetencami pa bodo lahko izvajali različne dopolnilne, tradicionalne ali alternativne oblike zdravljenja in rehabilitacije, ki so del zdravstvene dejavnosti, ne da bi bili za to sankcionirani. Po podatkih, s katerimi razpolagamo, naj bi bilo v Sloveniji več kot 100 zdravnikov, ki se ukvarjajo z nekonvencionalnimi metodami zdravljenja. Zagotoviti se želi tudi primerna, kakovostna in varna obravnava oziroma oskrba pacientov, ki bodo uporabljali te oblike zdravljenja, saj bodo slednje lahko izvajali le zdravstveni delavci, ki imajo ustrezne kompetence. Temeljno vodilo bo, da se te oblike zdravljenja izvajajo na način, ki ne škoduje zdravju (primum nil nocere).«

 

V teh izhodiščih pod poglavjem 2. Cilji, načela in poglavitne rešitve predloga zakona, točka 2.2 Načela, je Ministrstvo za zdravje zapisalo:

 

»Eno od načel pravne države je tudi medsebojna skladnost zakonov, zato se bodo s predlaganim zakonom odpravila tudi neskladja v zakonodaji.

 

Določbe ZZdrS (drugi odstavek 34., četrti odstavek 37. in 5. točka 81. člena), ki določajo, da se zdravniku licenca ne podeli oziroma se mu odvzame, če opravlja »zdravilsko« dejavnost, so v neskladju z naslednjimi členi Ustave RS: ustavno načelo svobode dela (49. člen), pravice do zdravstvenega varstva (51. člen) in enakosti pred zakonom (14. člen).

 

Zakonska omejitev z odvzemom ali nepodelitvijo licence omejuje pravico do dela v nasprotju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave RS Poleg tega pa je takšna prepoved tudi nerazumna in samovoljna, s tem pa se krši načelo iz 2. člena Ustave RS – načelo pravne države. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat poudarilo, da zaposlitev zagotavlja posamezniku pridobivanje sredstev za preživljanje sebe in družine, kar omogoča uresničevanje tudi drugih človekovih pravic (do osebnega dostojanstva in varnosti – 34. člen, zasebne lastnine – 33. člen, socialne varnosti – 50. člen, svobodne gospodarske pobude – 74. člen). Vse te pravice so lahko kršene, če zdravnik ne pridobi ali izgubi licenco zgolj zato, ker poleg metod konvencionalne/šolske medicine uporablja tudi dopolnilne, tradicionalne in alternativne oblike diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije.

 

S tem, ko je zakonodajalec onemogočil zdravnikom, ki uporabljajo dopolnilno, tradicionalno ali alternativno obliko diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije, opravljanje zdravniške dejavnosti po metodi, ki je za posameznega pacienta najustreznejša, je posegel tudi v pravico pacienta do primerne, kakovostne in varne zdravstvene oskrbe ter v njegovo pravico, da sam izbere zanj najbolj ustrezen način zdravljenja.

 

Ukrep zakonodajalca, ki zdravnikom omejuje pravico do svobode dela, s tem, ko jim onemogoča izbiro metode zdravljenja, je v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, ker za takšno razlikovanje med zdravniki, ki zdravijo samo z metodo šolske medicine, in zdravniki, ki zdravijo z obema metodama, ni razumnega razloga, oziroma je ta vsaj nesorazmeren. Zdravnike z licenco, ki želijo izvajati tudi dopolnilno, tradicionalno ali alternativno obliko diagnostike, zdravljenja in rehabilitacije, diskriminira v razmerju do drugih zdravnikov.

 

Načela, na katerih bo temeljil zakon, so: zagotovitev primerne, kakovostne in varne zdravstvene oskrbe pacientov s pravočasnim dostopom do ustreznih metod zdravljenja, ki se lahko zagotavljajo zgolj v rokah zdravnikov kot kompetentnih izvajalcev.«

 

 

 

© Miloš Žužek 2006 - 2020